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中华人民共和国农村土地承包法释义及指南(之九)

发布时间:2016年12月08日     来源:
   

  第五章 附则

  第六十二条 本法实施前已经按照国家有关农村土地承包的规定承包,包括承包期限长于本法规定的,本法实施后继续有效,不得重新承包土地。未向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书的,应当补发证书。

  【释义】 本条是对本法实施前已按国家有关规定形成的农村土地承包关系予以法律确认的规定。本条与第63条涉及本法与第二轮农村土地承包工作的衔接问题。

  第二轮土地承包工作,即“延包”工作开始于1993年,截至2000年年底,全国已有98%左右的村组基本完成了延包工作。现在延包工作已基本结束,新的土地承包关系已经形成。从反馈的情况看,总体上各地贯彻落实中央有关政策开展延包工作的情况是好的,保持了党在农村基本政策的连续性和稳定性,广大群众是满意的;但少数地方存在违背国家“大稳定,小调整”的政策原则的做法,损害了部分农民群众的正当利益,造成对国家土地政策的疑虑心理。对此,中央已通过有关文件及时提出了纠正。本法是国家有关政策法律化的集中体现,这就决定了本法与延包工作的实际是衔接的,不允许人为影响土地承包关系的稳定。为此,本法在第1章总则部分就系统表达了国家有关政策精神,在本章又就实践中可能出现的若干偏差的问题做了规定。

  首先是已按国家有关规定完成的农村土地承包,包括承包期限长于本法规定土地承包,在本法实施后是否具有法律效力,受本法保护的问题。本条对此明确地做出了肯定性规定,同时明确禁止以此为由重新承包土地。就是说,本法实施前按照国家有关农村土地承包的规定形成的土地承包关系,依然合法有效;即使承包合同中确定的承包期限超出本法第20条规定的时限,如耕地承包期超过30年,林地承包期超过70年的,依然视同符合本法规定,本法予以保护。这样做的依据在于法律实践中,新法对既存权利的保护有两种做法:一种是新法只保护完全符合其规定的既存权利,这主要是考虑到理论上法律是对权利实施保护的依据,符合法律规定,保护才有基础;另一种则侧重于保护当事人利益和维护社会关系的稳定,只要不违背新法的根本宗旨,不论既存权利完全符合新法规定还是与新法规定有一定程度的差异,仍然一体保护。本法第1条规定,本法的宗旨首先在于“稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,赋予农民长期而有保障的土地使用权,维护农村土地承包当事人的合法权益”,本法第4条第1款又明确规定:“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”,这些条款说明本法侧重保护广大群众的承包利益,重在维护农村土地承包关系稳定。据此,本条采用上述第二种做法,已经按照国家有关规定形成的农村土地承包经营权在本法实施后依然有效,本法予以保护。根据本法第9条的规定,任何组织和个人不得侵犯土地承包经营权。根据本法第26条和第27条的规定,发包方必须尊重已形成的土地承包经营权,不得违法收回或调整承包地。重新承包土地更是本法所不允许的。

  本法第23条第1款规定:“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书,并登记造册,确认土地承包经营权。”这里,有关权利证书是土地承包经营权的法律凭证,依法取得有关权利证书也是土地承包经营权法律效力的体现。因此,在确认了已按国家有关规定完成的土地承包的法律效力之后,本条又对补发有关权利证书的问题做了规定。在过去的土地承包工作中,有的地方尚未向承包方颁发有关权利证书。对此国家有关文件曾指出这种做法会影响农民对土地承包的安全感和积极性,应当予以纠正。现在本法明确规定必须颁发有关权利证书,对过去遗留下的未颁发证书的情况,各地区县级以上地方人民政府应当依本法有关规定,及时予以补办,权利证书上的有关记载应符合本法及相关法律法规及国家政策的规定。

  第六十三条 本法实施前已经预留机动地的,机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五。不足百分之五的,不得再增加机动地。

  本法实施前未留机动地的,本法实施后不得再留机动地。

  【释义】 本条是对保留机动地予以限制的规定。

  本法第28条规定,集体经济组织依法预留的机动地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口。这里说明预留机动地的初衷在于应对因人口变化、征用占用土地、自然灾害等各种情况而导致的人地矛盾问题。但实践中这种做法往往出现偏差,其负面作用是不容忽视的。首先,试图通过预留一定数量的土地就解决未来数十年中可能出现的人地矛盾是不切实际的。土地承包期是一段相当长的时间,而时间越长预测其间人地矛盾发生的几率就越困难,机动地预留就越难做到适度。第二,机动地可能带来的收益会驱使一些地方借预留机动地与民争利。在土地承包经营中,既要保障农民的合法权益又要确保地尽其利,不使资源闲置,即使是预留的机动地也必须投入生产,发挥效益。但实际上对预留机动地的监管是比较困难的,作为相对弱势一方的农民对此往往无能为力,发包方用机动地从事经营或向外发包,从中获利的机会是比较大的,因此有的地方随意扩大机动地面积,实际侵犯了农民利益。为纠正这种错误做法,国家有关文件曾多次强调要控制机动地比例,并明确指出预留机动地不得超过耕地总面积5%的限度。目前在已基本完成的第二轮土地承包中,预留机动地总体没有超过政策限定的比例。(据统计,全国预留机动地总面积只占耕地面积的1.9%. )但仍有一些地方预留机动地超过政策限度,需要纠正。为维护广大农民群众的合法权益,体现国家意志的权威性和稳定性,本法将国家有关政策规定上升为法律,在本条第1款首先做出如下规定:“本法实施前已经预留机动地的,机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五。” 

  实际情况表明,仅仅规定一个5%的上限,还不足以从根本上解决机动地问题。即使预留机动地总量始终未超过国家规定的5%的上限,但如果发包方通过收回或调整承包地,逐次扩大机动地面积,就同样会影响土地承包的稳定性,损害农民群众的合法权益。本法对收回和调整承包地都做了严格的限制性规定。

  本法第26条规定:“承包期内,发包方不得收回承包地。” “承包期内,承包方全家迁入小城镇落户的,应当按照承包方的意愿,保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。” “承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地。” 

  该条首先在第1款中明确规定承包期内原则上不得收回承包地。进而在第2款和第3款中就实际生活中容易出现的两种特殊情况,对发包方是否可以收回承包地的问题分别做了具体的规定。第2款是说,在承包期内,如果承包方全家只是迁入小城镇落户,则应由承包方自己选择保留或流转其土地承包经营权。也就是说,在这种情况下发包方不得违背农民意愿,收回承包地。第3款是说,在承包期内,如果承包方全家迁入的是设区的市,转为非农业户口,那么承包方才有义务交回承包的耕地和草地。只有在这种情况下,承包方应当交回却拒不交回时,发包方才有权收回承包的耕地和草地。可见,本法只允许在第26条第3款规定的特殊情况下收回农民承包的耕地和草地,实际已禁止在承包工作完成后再通过收回承包地的方式扩大机动地的做法。

  本法第27条规定:“承包期内,发包方不得调整承包地。” “承包期内,因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的,必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的,按照其约定。” 

  该条第1款是说原则上承包期内不允许调整承包地;第2款给出了例外情况,但可以适用这一例外规定必须严格符合本款规定的一系列要件,包括:(1)调整事由仅限于自然灾害严重毁损承包地等特殊情形;(2)调整范围仅限于个别农户之间;(3)调整对象仅限于农户承包的耕地和草地;(4)调整程序必须符合有关法律的规定。同时,可以调整的前提还包括不得违反承包合同中的有关约定,如果承包合同中约定不得调整,则必须信守合同,不得违约调整。可见,本法第27条的规定实际已禁止了在承包工作完成后再行调整承包地以扩大机动地的做法。

  除不得通过收回和调整承包地而扩大机动地之外,农村集体经济组织也不得通过土地整理的方式再增加机动地。因此,本条第1款对本法实施前已经预留机动地的进一步做出限定: “不足百分之五的,不得再增加机动地。” 

  本条第2款进而规定:”本法实施前未留机动地的,本法实施后不得再留机动地。”这一是考虑到要落实前述保护承包关系稳定,严格限制收回或调整承包地的有关规定,所以对本法实施前已按国家有关规定完成土地承包的,规定不得再追加保留机动地;二是出于本法的制度设计实际已使保留机动地成为不必要,所以对个别尚未完成土地承包的,规定不得再预留机动地。

  实际上,在第二轮土地承包期内,人地矛盾的解决应当尽可能通过利用依法开垦增加的土地和利用承包方依法、自愿交回的土地,以及通过本法第2章第5节规定的土地承包经营权的流转,通过社会主义市场经济的自我调节作用来解决。为根除因预留机动地而现实存在的负面效应,本条对本法实施前已预留机动地的做了严格的限制性规定,对本法实施后还要预留机动地的则做了明确的禁止性规定。

  第六十四条 各省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会可以根据本法,结合本行政区域的实际情况,制定实施办法。

  【释义】 本条是授权省级人大常委会制定本法的实施办法的规定。

  立法法第63条规定:”省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。”该法第64条第1款第1项规定,地方性法规可以为执行法律、行政法规,根据本行政区域的实际情况做出具体规定。这是省级人大常委会制定本法的实施办法的立法权依据。

  本法授权省级人大常委会为本法制定实施办法的现实根据则在于我国农村经济发展的客观现实。我国正处于社会主义初级阶段,人口多,底子薄,生产力水平低,而且地区发展不平衡,农村尤其如此。当前,东部沿海地区与西部内陆地区的差距,交通、信息便利地区与交通不便、信息闭塞地区的差距,在不同地区的农村间体现得也很明显。再加上我国农业一直存在的平原与山地,粮棉作物产区与经济作物产区,种植农业区与林区、牧区等地区差异,我国农业、农村经济发展的多样性和复杂性是不容回避的。这从客观上要求有关农业、农村的法律法规的制定与实施既要坚持国家意志的普遍性,还要考虑到地区差异的客观实际。

  具体到农村土地承包经营制度,同样在以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制下,经济较发达地区的实践步伐就迈得比经济欠发达地区快。农业、农村经济发展的多样性与复杂性是农村基本经济体制所包容的客观存在。实践已证明坚持和发展以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,绝不是无视各地客观差异,不讲任何灵活性。因此,本法第1条开宗明义,依据宪法第8条第1款的规定,明确肯定了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制作为我国农村基本经济制度的法律地位,将稳定和完善这一基本制度作为本法的首要宗旨,并同时规定了赋予农民长期而有保障的土地使用权,维护农村土地承包当事人的合法权益,促进农业、农村经济发展和社会稳定这一系列宗旨。进而围绕这些宗旨做出了一系列相关规定。考虑到各地情况差别比较大,本法对一些问题只作原则性规定,给地方制定具体办法留有一定空间;而本条规定则在以上规定的基础上进一步将一般规定的普遍适用与各地情况的客观差异相结合。允许各地在本法和其他法律规定的范围内制定结合当地实际的实施办法,在坚持本法规定的前提下可以更具体地落实本法的实施。

  本条贯彻了实事求是的思想路线,体现了法律规范的统一性与法律适用的具体性的结合。

  第六十五条 本法自2003年3月1日起施行。

  【释义】 本条是对本法施行日期的规定。

  本法于2002年8月29日由第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过,于2003年3月1日起实施。本条旨在明确本法的生效时间。

  《中华人民共和国立法法》第51条规定:“法律应当明确规定施行日期。”法律的施行时间即生效时间,是法律效力的起点。一部法律何时开始生效,一般是由该法律的具体性质和实际需要决定的,我国实践中通常有三种做法:一是规定该法律自公布之日起施行,具体时间根据宪法第80条及立法法第52条的有关规定,由国家主席发布主席令来确定;二是规定该法律公布后一定期限届至后开始生效,具体时间为期限届至之时;三是直接规定该法律的具体生效日期,此种表示方法最为普遍,本法就采用了这一方法。本条规定使本法从通过到施行有了6个月的时间间隔。这是因为:农村土地承包法事关我国农村基本经济制度,关系到广大农民群众的根本利益,各级国家机关特别是有关行政主管部门,需要必要的时间普及掌握本法,向群众广泛宣传本法,并依职责为本法的实施做好各项准备工作;人民群众也需要相应的时间了解学习本法。6个月的准备期有利于落实本法实施前的各项准备工作,确保本法实施后良好地发挥其社会效益。
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